转型中国的城市社区治理研究|上海城市规划

社区是现代城市的重要组成部分，也是社会治理的重要基础和载体。国内社区经历了“单位制”、“街居制”和“社区制”3个历史阶段。伴随着我国社会经济的转型发展，其治理模式也呈现出多元化的趋势。目前我国城市社区治理主要有从封闭走向半市场化的原单位社区，政府、市场与社会多元治理主体共存的商品房社区以及政府管理为主、市场为辅的安置保障房社区3种类型。然而，当前社区治理在实践层面却存在着一定问题，包括城市基层政府定位不明、权责模糊，社区自治组织权力受限、功能难以发挥，各组织间矛盾突出以及居民治理参与热情低等。因此就社区规划转型入手，从政府、社会以及居民3个方向提出了相关改善建议。1中国城市社区治理转型回顾新中国成立以来，土地与住房政策发生了剧烈的转型，城市社区治理不断从行政管理向社区自治转变，大致可以分为单位制、街居制以及社区制3个阶段。1991年发布了《全国社区建设实验区工作实验方案》并展开社区建设试点工作，正式拉开了我国社区建设的序幕。此后，社区治理也呈现出新的特征：首先，“两级政府、三级管理”的行政管理体制得到巩固；其次，出现了如物业公司等市场化专业化的社区服务企业；第三，居民社会意识不断加强，业主委员会等自治组织也如雨后春笋般不断崛起，使得我国城市社区治理朝着多元化的方向发展。2我国城市社区治理多元化发展2.1   从封闭管理走向半市场化的原单位大院随着经济社会的转型，单位大院在各个方面都经历了深刻变化。首先，单位从提供社会福利的压力中解脱，集中精力进行生产经营和管理。其次，居住建筑的权属发生了转变。再次，房屋允许流入市场后，社区居民构成也从原先单位职工及家属向外来人员不断增多转变。最后，原单位大院中配套设施如医院、学校、商店等，均转给所在地政府或私人承包，实行“自主经营、自负盈亏、独立结算”的经营方式。在这一背景下，单位社区治理模式开始出现变革，由行政管理逐步向“半市场化”治理转型。其一，单位将社区人事管理权力移交居委会，并成立生活服务公司进行日常的物权管理。其二，单位聘选物业公司进行社区治理。与商品房社区不同的是，单位会补贴社区大部分物业费用。单位社区治理模式转型示意图2.2  多元治理的商品房社区与单位房相比，我国的商品房出现较晚，但近些年发展迅速。在治理方面，商品房社区除了受到基层政府的管理外，由物业公司全覆盖服务，并成立业主委员会等社区组织，可谓政府、市场与社区多元治理主体共存的城市新空间。首先，基层政府主要包括街道办事处和房地产行政主管部门。其次，作为市场代表的物业公司，通常由开发商招聘，是商品房社区的“管家”。再次，位于社区自治体系核心的是社区居委会和业主委员会。居委会代表着社区范围内所有居民的“公权”，而业委会则代表商品房小区内所有业主的“私权”，两者在工作中不仅是团结合作的关系，更是相互监督的关系。此外，随着社区的不断发展和社区治理主体的增多，代表不同利益阶层的社区群体组织也在不断涌现，如社区服务组织、社区老年组织、社区志愿组织等。商品房社区治理体系图2.3  管理复杂的安置社区与保障房社区相比于单位社区与商品房社区，拆迁安置小区与保障房社区的管理情况则复杂得多。一方面，该类社区的住户构成具有特殊性，表现为人员职业复杂、低收入人口集聚以及传统生活习惯差异大等特点。而另一方面，与商品房相比，安置小区与保障房小区存在基础设施配置有欠缺，硬件条件较差等问题。目前该类社区的管理主要有由政府补助聘请物业公司和由街道代管两种模式，因此这两类社区是城市中的边缘社区。处于“三不管”境况的拆迁安置与保障社区也不在少数。一方面，由于此类社区的物业管理难度较大、物业费收取困难，市场上的物业公司往往不愿入驻。另一方面，某些安置社区情况特殊，牵涉的管理主体较多，但法律或政府缺少明确的分工指导，各级机构相互推诿，不愿接手这个“烫手山芋”。而社区本身又缺乏专业人员和资金进行自治，导致这类社区游离在政府、市场、社会管理之外，大大降低了社区居民的生活质量。拆迁安置社区与保障房社区治理体系图3城市社区的治理问题尽管目前我国社区治理朝着多元化方向发展，但是在实际操作中政府部门、社会组织以及社区居民三方都存在各自的问题，制约了我国社区治理水平的提高。3.1  政府部门定位不明，权责模糊由于法律法规尚未规定政府在社区治理中的具体工作和权责，导致目前就社区治理来说，政府部门执政思想观念陈旧，定位不明，对社区管理工作过度干涉，而在指导帮助社区自治上鲜有作为，因此政府亟需改善社区治理能力。3.2  社区自治组织权力的缺失与自身矛盾冲突一方面，居委会行政化倾向严重，沦为街道办的下属部门，缺乏作为自治机构的工作权力。另一方面，业主委员会法律地位不明确、运作过程缺乏规范、受房产管理部门左右，难以发挥功能。此外，由于居委会与业委会之间分工不明，在部分职能上有所重叠，也存在一定的矛盾冲突。3.3  居民社区治理参与热情低目前我国居民主动参与社区事务的情况不容乐观：社区居民参与管理积极性不高、参与水平低、参与领域较狭窄、参与主体缺乏广泛性，直接导致社区自治进程发展缓慢。一是社区居民缺乏参与治理的有效平台；二是居民能够参与社区治理的权力范围较为有限；三是我国长期实行权力高度集中的行政管理模式，居民尤其是保障房社区居民仍处于被管理思想模式下，认为社区管治是政府的事情而与个人无关。这种传统的思想观念并非朝夕能够改变，因此我国城市社区自治管理还有很长一段路要走。4相关建议4.1  社区规划创新社区规划模式，实行参与式社区规划方法。首先，要重构社区规划的制度设计，赋予社区规划的明确法定地位并完善其编制方法。将“自上而下”的行政手段与“自下而上”的民主参与相结合，从源头上赋予社区自治参与的氛围。其次，要尊重社区的多元性特征，在规划编制过程中，除了规划师，还应广泛邀请社会学家、文化学家、经济学家以及市民等多方利益代表共同参与，多角度完善社区规划工作。最后，重视社区规划的动态性和过程性，逐步建立“社区规划师”制度，使规划师与基层政府、社区组织长期配合，应对社区建设发展过程中的问题，充分彰显社区的生命力。4.2  社区管治作为社区治理的主体，基层政府部门、社区组织以及居民3方面都需要强化自身建设，创新治理模式。第一，建立高效的社区治理体系就必须使治理主体在权力和利益上达到均衡状态，防止权力侵占现象。建议法律法规明文规定政府在社区治理中的权责范围，减少政府向居委会指派行政任务，释放居委会的自治功能。第二，加强社区自治组织建设，优化治理主体配置。在理顺居委会、业委会职能的基础上，赋予业委会法律地位并创新社区自治主体配置：在自治程度高的社区，依托居委会将业委会建设为实体组织，配合居委会统一管理与服务；而自治环境较差、居民对政府依赖程度高的社区，保留居委会自治组织与基层政权的双重身份，以行政管理作为社区自治的过度。第三，强化社区居民治理参与平台建设，扩大居民自治权力。建议通过微信或其他网络平台建立透明高效的参与渠道，引导居民主动参与互动，提高居民的归属感和认同感。更重要的是，利用网络平台公开政府、物业以及社区组织的管理工作细则，让居民能够真正参与到社区治理的核心事务中去，切实有效地提升治理参与热情。  详情请关注《上海城市规划》2016年第2期《转型中国的城市社区治理研究》，作者：陈广宇、罗小龙、应婉云、姜佳丽，南京大学建筑与城市规划学院。