谢高地：生态文明体制改革的机遇与挑战

生态文明建设关系人民福祉、关乎民族未来。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，推进生态文明建设刻不容缓。推进生态文明建设和生态文明体制改革，是我国现代化进程中一个巨大的变革。
　　近期中共、印发了《生态文明体制改革总体方案》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。该总体方案是我国近期生态文明体制改革的总体蓝图和实施路线图，其明确的导向是在尊重、顺应、保护自然，发展和保护统一，绿水青山就是金山银山，自然价值和自然资本，空间均衡，山水林田湖是一个生命共同体6个理念指导下，到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等8项制度构成的生态文明制度体系，进而推进我国生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向生态文明新时代。
　　在上述6个理念中，绿水青山就是金山银山的理念以及自然价值和自然资本的理念虽然非常浅显但影响应该非常深远，这两个理念可以说是对过去几十年我们不顾资源环境代价一味追求GDP高速增长在行为和理念上的一次重大修正和变革，这意味着保护生态环境就是保护和发展生产力，就是在发展，只不过发展的成果是生态产品和生态服务，这意味着作为自然资源的生态系统确定了产权以后，转变为自然资产，作为自然资产的生态系统在生态循环过程中为人类提供生态产品和服务，这些生态产品和服务具有公共物品属性，生态产品和服务对人类具有复杂而多样化的价值，其中一部分价值通过现有经济关系得到实现，一部分价值由于没有市场或市场发育不完善而没有得到实现或补偿，生态产品和服务的价值应该得到全面的实现，但生态产品和服务具有公共性、外部性，不易分隔、不易分清受益者，和省级政府就应当代表较大范围的生态产品受益人通过均衡性财政转移支付方式购买生态产品和服务，这就是一种生态补偿，就是一种自然资产生态服务价值的实现，一种绿水青山向金山银山的实际转变。
　　有了正确的生态文明理念，就需要有相应的制度保障，使其在实际中发挥影响和作用，总体方案提出的8项制度中，资源有偿使用和生态补偿制度与上述两个理念有着及其密切的联系。在我国，生态补偿体制正在逐步建立，例如，建立的森林生态效益补偿基金制度，对公益林每亩每年补偿15元，目前补偿范围已达18.7亿亩；建立的草原生态补偿制度，对适度禁牧草原每亩每年补偿6元，对落实草畜平衡制度的草场按每亩每年1.5元的标准给予奖励，目前草原适度禁牧补助实施面积达12.3亿亩，享受草畜平衡奖励的草原面积达26亿亩， 建立的湿地生态补偿制度对27个国际重要湿地、43个湿地类型自然保护区、86个国家湿地公园进行生态补偿，2014年安排相关支出15.94亿元。建立的重点生态功能区转移支付制度目前转移支付实施范围已扩大到512个县，涉及国土面积403.9万平方公里，年度转移支付达到423亿元。
　　总体来看，我国在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者给予合理补偿的制度正在建立和形成之中，明确界定生态保护者与受益者权利义务、使生态保护经济外部性内部化的生态补偿制度正在对生态保护、促进欠发达地区和贫困人口收入、促进人与自然和谐发展发挥着重要作用。根据我们对青海省生态文明先行示范区生态补偿机制示范区的调查结果表明，适度禁牧草原每亩每年补偿12元，由于当地牧户人均草原面积较大，示范区每个牧户的年生态补偿收入能够达到2000~3000元，生态补偿的结果使得当地草原生态系统质量有了明显的改善，生态补偿费已成为当地牧户的一项重要收入，生活水平有显著提高。
　　可以预见，生态文明体制改革总体方案的实施，将带来的预期重大变化有：自然资源资产产权主体及其权能将更加明晰化，各地国土空间的用途会受到管制，各地土地、水、能源、天然林、草地、湿地等自然资源总量会得到控制，污染物只能许可排放，对地方政府的生态文明绩效评价考核和责任追究将迫使地方政府开始真正重视节约保护自然资源和降低污染物排放，总体来讲，将有利于我国从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，有利于政府转变职能为社会提供资源环境公共服务，有利于经济转型升级和社会公平正义。
　　但是，我们必须看到，由于生态文明体制改革涵盖资源、环境、生态多个领域，涉及国土、环保、水利、农业、林业诸多部门，涉及、地方、集体、公众多个利益主体，体系庞杂多元，整合难度较高，耦合关系和制度实施所需技术复杂，任何制度的实施也有一定的可能风险和挑战，生态文明体制改革并不例外，能够预期到的风险有：可能会明显降低实体经济的发展速度，引起生活成本的上升，在自然资源资产产权方面也可能会引起与地方、地方与集体、集体与个人的纠纷，一方面这是必须付出的代价，另一方面也应该未雨绸缪做好化解的准备。
　　当然，我们必须清楚，生态文明体制改革涉及价值观念、生产方式、生活方式及发展格局的全方位变革，需要漫长的努力，对其长期性、复杂性和艰巨性要有充分的认识，我们面临的资源环境生态问题并不会仅仅因为一个文件的出台就迎刃而解，生态文明体制改革方案由一个文件变成现实的制度还有很多工作要做，尤其是各项制度的具体细节有待各地和各个相关部门根据实施效果不断完善。但不管困难有多大，要使我们国家真正从过去的牺牲资源环境转向保护生态环境，我们必须进行生态文明体制改革，只有进行生态文明体制改革并将其转化为发挥实际作用的体制，我们国家才有可能走向生态文明新时代。

来源： 中国科学报